助力海洋强省、依法用海三策
山东省社科智库重大调研咨询项目对策建议

助力海洋强省、依法用海三策

山东省社科智库重大调研咨询项目对策建议

依据现行法，我国海洋产权制度主要包括有效行使权利、正确行使权利、充分保护权利三个部分，涉及海域使用权交易的经济效益、海域使用权的合法依据以及海域使用权的保护问题，虽然我省各级人民政府在海岸带开发利用方面做了大量工作，许多工作走在了全国的前列，但仍存在三个方面问题影响到未来海洋强省战略的进一步推进，一是海域使用权二级市场尚未正常开展，二是海岸带规划尚未全面落实，三是海域综合执法未能充分发挥作用。为此，我们提出如下三方面的建议谨供参考。

一、有效行使权利：培育、规范海域使用权交易二级市场

目前我省海域使用权交易仍以出让为主，即经济学意义上的一级市场，包括海域使用权转让、抵押在内的二级市场并未正式开展，但私下交易很多，纠纷频发，对于海域使用权交易市场的健康发展产生消极影响，也不利于海域使用权纠纷的解决，影响到海洋经济的进一步发展。调研发现，仍须解决以下四个方面的问题。

（一）仍须全面落实海域使用权的确认工作。确定海域使用权的法律依据是《海域使用管理法》，由于客观原因的存在，海域确权尚未全面落实，例如，海域征收补偿的对象即海域使用权，海事法院对于船舶航行造成海上养殖设备的损坏是根据海域使用权赔偿的，但不少请求补偿或者赔偿者并没有海域使用权证书，其所谓用海权是通过海域使用权转让或者承包（即二级市场）取得的，因欠缺法定的权利证明，为法院处理带来不少困难。为此，需要解决以下四个问题。

1、海域使用权的国有与集体所有之争至今尚未消除，有必要统一认识，即海域归国家所有，集体只有使用权，集体可依法发包给其成员使用相关海域，集体成员有承包权。

2、仍须处理好海域使用权证与养殖权证的“二缺一”问题，即有养殖权证而无海域使用权证，政府要求是两证齐全，根据海事法院处理此类纠纷的实际情况，有必要认可只有养殖权证的法律效力。

3、海洋交通基础设施用海应及时审批。依《海域使用管理法》第35条，非经营性航道、锚地等基础设施用海，免缴海域使用金。出于对减免海域使用金的严格控制，相关海域使用权的审批存在拖延的问题，例如日照港锚地用海的申请至今未能批准，对于港口的建设发展产生一定影响。

4、海域使用权勘界问题不宜久拖不决。农业部公布的《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》中包括日照的前三岛，但与江苏连云港有权属之争。鉴于农业部《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》已经明确日照的前三岛，为完成相关规划任务，我省还应积极争取。

（二）实行海域使用权交易平台名单制度。通过公共资源交易平台进行海域使用权交易符合公开、公平、公正的市场交易原则，但是，我省各地公共资源交易平台建设水平不一，服务质量存在差异，规范程度不同，有的收费，有的免费，我们认为，政府对于各地公共资源交易平台应明确是认可制还是准入制，若为认可制，则由市场主体自主选择；若为准入制，则须进行定期考核，公布合格平台名单，要求市场主体到合格名单所列平台进行交易，而非自主选择交易平台。鉴于公共资源交易平台的重要性，应采准入制。

（三）项目引领、多渠道解决海洋牧场投入不足问题。海洋牧场建设涉及生态环境的修复，需要巨大的资金技术投入，目前就全省一般情况而言，海洋牧场资金投入不足是现实问题。我省海洋牧场目前仍以浅海贝类、海参养殖为主，深海鱼类养殖技术要求高、难度大，虽然收入可观，但需要大量的资金和技术投入，烟台的“百箱工程”还是个发展目标，所需智能网箱成本较高，例如“深蓝一呈”深海智能网箱投资一亿多，“经海001号”网箱的七千万元成本，非一般企业所能承担，长岛大钦岛海洋牧场的“长鲸一号”智能网箱也算是全省唯一，这与省委、省政府2017年12月出台的《关于推进长岛海洋生态保护和持续发展的若干意见》有关，每年安排专项资金，其他地方做不到，不具有可复制性。项目投资效益值得重视，考核是必要的。在没有专项资金支持的情况下，目前主要靠渔业燃油补贴资金，若需要大量资金，仍需银行贷款，贷款又需要担保，参照“政银保”模式融资是可行的。

（四）合作社与“三权分置”是完善海洋牧场产权治理体制的有效模式。海洋牧场建设追求规模效益，为此，需要集中连片流转海域使用权。2012年1月，莱州泽潭渔业专业合作社应运而生，在公司加农户的基础上逐步完善。在未成立合作社的情况下，也可以通过《民法典》规定的“三权分置”实现养殖海域的规模化经营。地方政府代表国家将养殖海域发包给农村集体经济组织，村集体再发包给集体成员，取得承包权的承包户可取得海域养殖权，专业渔业公司可从各承包户手中取得养殖海域的经营权（《民法典》第340条），从而实现规模化养殖。

二、正确行使权利：推进海岸带利用规划的全面落实

（一）海陆统筹的关键在于海岸带规划的落实。我国的海洋产权制度是建立在公有制基础之上的，其实质在于各类海域使用权是建立在海域所有权基础之上的，这也决定了各类海域的开发利用必须以海域规划为前提。规划不是计划，规划分强制性规划与指导性规划，前者具有法律约束力，尽管对于规划重要性的认识不断提高，但规划不能落实仍是长期以来全国各地普遍存在的问题，其深层次原因主要是各类规划之间的协调问题。

（二）“多规合一”势在必行。涉及我省海岸带开发利用的规划主要有九个，涉及海洋经济发展的这九个规划具有时效性、多元性、复杂性和不确定性的特点，这些特点决定了多种不同规划的协调具有相当难度，也成为各地长期存在的问题。中央办公厅、国务院办公厅2019年出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意》，要求“多规合一，协调落实。省委关于胶东半岛一体化发展要求的落实有待于《山东省海岸带保护与利用规划》的贯彻执行，这一综合性规划虽经多次研究论证，但至今仍未公布。

（三）“以港兴城”是抓手。现代港口建设规划是实现海陆统筹的关键一环，即国际公认的“以港兴城”，可以带动港口腹地的交通规划、环境规划和基础设施建设规划的落实，国务院九个部门联合发布《关于建设世界一流港口的指导意见》也可以说明其海陆统筹的综合带动作用。

三、充分保护权利：建议成立海上综合执法局、建设海洋综合执法基地

影响海洋执法效能的深层次原因在于涉海行政权力的条块分割、重复行政，各地虽作了不少探索，深层次障碍仍未消除，但由于涉及行政体系改革而收效甚微。我们认为，有必要借鉴浙江自贸区的经验，在我省组建政府直属的海洋综合执法局，承担海洋综合行政执法职能，使我省海洋综合行政执法体制改革创新实践走在全国前列。

相比广东、浙江，我省尚未建立海洋综合执法基地，不能及时有效解决海洋综合执法问题。《全国海洋功能区划（2020）》在第五章（实施保障措施）第六节（建立覆盖全部管辖海域的动态监管体系）中要求“加快推进海洋综合执法基地建设”。